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专家:当前必须加快健全煤炭业常态化退出机制

时间:2016-02-26 05:59:06 浏览次数:127

  近年来,受经济增速放缓、能源结构调整等因素影响,煤炭需求大幅下降,供给持续过剩的矛盾进一步突出,导致煤炭价格持续下跌,煤炭行业陷入亏损困境。不久前,国务院印发了《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》,要求在近年来淘汰落后煤炭产能的基础上,从2016年开始,用3年至5年的时间,煤炭行业再退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右。

  专家表示,当前必须加快建立健全常态化退出机制,帮助煤炭落后产能平稳有序淘汰,使煤矿退得出、转得好。

  做“减法”大势所趋

  2006年以来,煤炭产业产能快速扩张。“十二五”期间累计投资2.35万亿元,年均投资近5000亿元。截至2015年底,全国煤矿总规模为57亿吨。而煤炭消费需求则明显放缓,2014年全国煤炭消费同比下降2.9%,2015年预计在4%左右。供给侧和需求侧不匹配,导致产能过剩严重。

  “煤炭落后产能在煤炭产能过剩、市场供求失衡中的负面影响很大。”中国煤炭经济研究院院长岳福斌告诉《经济日报》记者,在过剩产能中,落后产能是重要组成部分。以小煤矿为例,其产量仍处于5亿吨左右的水平,在煤炭总产量中的占比超过12%。据统计,目前,我国有规模以上煤炭企业6850家,煤矿1.08万处,平均单井生产能力不到35万吨/年。其中,小煤矿7000多处(年产量9万吨以下煤矿5400多个),产量不到20%,安全事故占70%以上。

  山东省煤炭工业局局长乔乃琛表示,当前煤炭市场低迷,且短时间内看不到转折迹象,加上国外进口优质廉价煤和资源环境约束等多重因素影响,煤矿企业生存经营非常困难,客观上给安全生产带来了挑战,事故几率加大,小煤矿更为突出。因此,在市场、利润和安全没保障的情况下,加快小煤矿关闭退出、淘汰落后产能是大势所趋,是煤炭行业调整结构、提质增效、转型升级的有效途径和必然选择。

  岳福斌也指出,在下游需求疲软、新消费点没有有效形成的条件下,只有在煤炭总产能上做“减法”,才能缓解产能过剩压力。考虑我国煤炭产能呈现的先进与落后叠加的特点,为避免“劣币驱逐良币”的挤出效应,按照社会生产力发展规律和煤炭产能结构优化的要求,化解煤炭产能过剩首先要减掉落后产能。

  渠道不畅 退出受阻

  淘汰落后产能早已成为行业共识。“早在2005年开始,伴随着大基地、大集团建设和大规模、大力度的煤炭企业兼并重组工作的推进,煤炭落后产能退出成效显著。但同时,这项工作的推进与客观要求和愿望还有较大的差距。”岳福斌说。

  2014年初,国家能源局、国家煤矿安全监察局联合发文,明确我国将逐步淘汰年产量9万吨及以下的煤矿。不过,从实践层面看,去产能的难度不小。其中既有历史遗留问题的原因,也有退出成本高、机制缺乏配套等因素。

  山西省煤炭工业厅有关负责人告诉记者,山西煤炭开采时间长、开发强度大,部分老国有煤矿资源接近枯竭。按照市场化机制,煤矿企业有意逐渐进入关闭破产退出程序,但由于没有相关退出政策扶持,靠企业自身很难解决煤矿退出后职工安置、矿区产业接续问题,甚至影响到区域经济发展与社会稳定,矿井退出处于两难境地。

  岳福斌告诉记者,2012年以来,进入“寒冬”的煤炭企业普遍经营困难,特别是老煤炭企业历史遗留问题多、包袱重、成本高、效益差,没有外力的支持,让他们加大落后产能的退出力度,难度可想而知。而且,煤炭产业前期建设投入大,退出后资产和人才损失严重;其债务、贷款清偿处理压力大,特别是由企业承担的退出人员一次性就业补偿金、家属安置费、再就业岗位提供等,都将使大多数企业无能为力。目前政府除了少量的财政奖励资金支持外,缺少直接、有效的支持措施。有的地方虽可用新增先进产能置换,但因目前所有新项目的审批核准都从严把关,被置换的落后产能难以及时退出。

  “在善后机制方面,‘二手’煤炭生产要素市场没有发育成熟,难以发挥应有的机制作用。煤炭落后产能的退出,必然会形成一批报废的设施设备,留下债权债务、生态环境欠账、下岗人员安置等问题。这一系列问题的妥善处理,需建立切实可行的善后机制。”岳福斌说。

  应建立常态化新机制

  《意见》明确,我国将加快淘汰落后产能和其他不符合产业政策的产能,并引导相关煤矿有序退出。岳福斌指出,煤炭落后产能退出,是煤炭生产要素的再配置,产业结构和利益关系的大调整,涉及社会经济的诸多方面,须建立相应配套机制,做到退出前无后顾之忧、退出后稳定妥当。总的来看,必须坚持以法律法规为依据,产业政策为指导,市场机制为基础,建立健全常态化的退出机制,实现煤炭落后产能的平稳有序退出。

  他指出,在市场机制建设方面,要突出透明度,公开政府政策信息、进入市场的产能商品信息、市场行为主体的相关信息等;要体现竞争的公平性,给予市场交易行为主体以平等的国民待遇,尊重交易主体行为的自主性,政府作为交易主体行为要规范;要做到交易规则的一致性。

  在激励机制方面,对落后产能退出予以财政支持,重点解决退出过程中的职工安置、企业转产等问题;对经济欠发达地区的落后产能退出工作,要加大转移支付的力度;对煤炭落后产能退出任务较重且完成较好的地区和企业,予以奖励等。

  在约束机制方面,应该明确产能退出各环节、各参与主体的责任;要建立协同机制,依法依规推进落后产能退出;将煤炭落后产能退出纳入煤炭主管部门、产区和企业干部的考核体系;对违反有关法规、政策和规定的、工作严重失职或失误、对煤炭落后产能退出形成严重负面影响的,要进行问责,严肃处理。

  在协调机制方面,要通过一系列手段和措施,促使各参与主体相互配合、相互支持、相互促进,减少资源浪费,提高退出效率,为更好地实现共同目标创造良好的条件。

  在保障机制方面,必须建立以职工为本、投资者权益为重点、煤炭产业健康发展为准则、社会稳定为基本要求、经济社会可持续发展为目标的保障体系。